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对继续推进政府采购制度改革的几点建议

来源:中国政府采购招标网 时间:2008/9/21
    我国从1996年开始由部分省市实行政府采购制度改革,由于其在加强财政支出管理、节约采购支出和防止腐败等方面的作用非常明显,很快就在全国范围内推开。在各个方面的关心和大力支持下,规范政府采购活动的《政府采购法》也很快制定出台。经过八九年时间的改革探索和近两年时间《政府采购法》的贯彻实施,我国的政府采购制度改革已经取得了很大的成绩,这是有目共睹的。但是,这些成绩与我们要达到的目标还相差甚远,对此也必须有清醒的认识。决不能因为《政府采购法》的颁布实施,而放松继续推进政府采购制度改革。根据本人的观察和思考,提出以下几点建议,供有关方面参考。 
    一、要把发挥政府采购的宏观调控作用和政策功能摆在推进改革的突出位置。
    实行政府采购制度改革,绝不仅仅是为了规范财政支出,节约财政资金,更重要的是要充分发挥政府采购在国民经济和社会发展中的宏观调控作用。我们在宣传政府采购制度改革重要意义的时候是这样讲的,《政府采购法》对政府采购要实现哪些政策目标也有明确的规定。但是,时至今日对如何实现《政府采购法》确定的政策目标,还没有很好的研究,因而,也就没有将这些政策目标具体化。如政府采购如何扶持少数民族地区和不发达地区,如何促进中小企业发展,如何有利于环境保护等,没有具体化,就不好落实。在实施《政府采购法》的宣传报道中也没有看到有关这方面的具体事例。特别是党的十六届三中全会确立了科学发展观以后,政府采购作为对国民经济和社会发展实施宏观调控的重要手段,如何在实施科学发展观,促进五个统筹发展中充分发挥作用,没有引起我们的高度重视。确立和落实科学的发展观,实施五个统筹发展的战略,是我们党在领导全国人民发展社会主义市场经济,全面建设小康社会的实践中得出的正确结论,是一个带有根本性的重大问题。政府采购制度改革对于这样一个重大问题,必须紧紧跟上,认认真真地加以研究,提出具体意见,充实到制度改革中去。 
    如前所述,《政府采购法》在总则部分规定政府采购的政策目标,已经含有通过政府采购,促进经济协调发展的意思和内容。当务之急是如何将这些政策目标具体化。因为法律规定得很原则,不便于实际操作。只有具体化,才能把法律规定的政策目标落到实处。这并不很难,只要把充分发挥政府采购的宏观调控作用和政策功能摆在继续推进改革的突出位置,是能够解决的。 
    二、没有纳入《政府采购法》调整的政府采购也是实行政府采购制度改革的内容,也应将其规范化、制度化。 

    《政府采购法》第二条第二款规定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”这就是说,国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买集中采购目录以外的或者采购限额标准以下的货物、工程和服务,不是《政府采购法》所称的政府采购,不受该法的调整。换句话说,《政府采购法》的适用范围,只是政府采购的一部分。世界上绝大多数国家都是按采购的性质而界定政府采购的。其法律规范也都是适用整个政府采购的。虽然我国的《政府采购法》没有将集中采购目录以外和采购限额标准以下的政府采购纳入该法的调整范围,但其仍然是政府采购,仍然是实行政府采购制度改革的内容。对此,我们必须有明确的认识。实事求是地说,很多地方实行政府采购制度改革,就是从一些小额采购开始的。如公务用车的加油、维修和保险,日常办公用品的购买、机关文件的印刷,以及会议接待等等。这些政府采购花钱不多,可能上不了集中采购目录,达不到采购限额标准。但是,积少成多,加到一起算,不一定比纳入集中采购目录的和达到采购限额标准的采购花钱少。将这部分政府采购,按照《政府采购法》确定的基本原则,规范化、制度化,同样可以达到保证采购分分pk拾,节约财政支出,防止腐败等目的。特别是花钱不多的货物、工程和服务采购,技术要求和科技含量不一定很高,一般中小企业可以提供。通过规范这些采购活动,并面向中小企业,可以达到扶持中小企业发展的政策目标。现在,一些地方已经将未列入《政府采购法》调整的政府采购管起来了。我们应当认真总结这些地方的经验,并借鉴国际上一些成功的做法,把没有纳入《政府采购法》调整的政府采购也管起来,使其规范化、制度化。当然,对这些零星、小金额的采购,不要管那么具体,程序也不要那么复杂。这是继续推进政府采购制度改革的重要内容。现在,一些地方通过招标的方式确定供应商,然后签订协议供货或者定点采购的做法,适合这些分散的、金额不大的政府采购。 
    三、应当继续加强对政府采购制度改革的研究,宣传报道要规范科学,防止产生歧义。 
    在开始推行政府采购制度的时候,特别是在《政府采购法》的起草和审议期间,各个方面对政府采购制度改革很重视,对政府采购立法很关心,研究工作也抓得很紧。《政府采购法》颁布以后,对政府采购制度改革的研究似乎有所放松,可能是因为政府采购主管部门工作太忙,顾不上;或者教学科研单位认为《政府采购法》已经制定实施了,没有什么重要问题需要研究了。实际情况是,在贯彻实施《政府采购法》的过程中出现了很多新的问题,需要研究。由于没有认真研究,一些不确切、不科学的名词概念和提法就经常出现在报刊和其他新闻媒体,如“扩大政府采购规模”,“集中采购机构是执行机构”等等。我曾经写过一篇文章——《不仅仅是名词和提法问题》,对一些不规范、不科学的提法提出了不同意见。这不是抠名词、抠概念,而是为了正确理解和正确实施政府采购制度改革。当然,并不是我的意见就正确,而是把一些问题提出来,通过研究和讨论,取得正确的认识。 
    当前不仅是一些用词和提法值得研究,一些实际问题也需要研究。例如:软件采购的标书如何制作、评标如何评;供应商库要不要建、如何建、由谁建;以及采购人反映集中采购机构代理采购效率低等问题非常需要进行研究,以取得符合法律规定的认识,尽快贯彻到推进政府采购制度改革的实践中去。现在由于对一些问题没有认真研究,没有取得正确的认识,在贯彻实施《政府采购法》的过程中已经产生了一些纠纷。比如有的采购代理机构采购软件产品,按照某一品牌的说明书制作标书。这样,该产品在投标中必然占有优势,其他产品的供应商就会被排斥。还比如有的集中采购机构建立供应商库,在法律规定的供应商条件外,又增加其他条件并要求供应商入库要缴费等等。这样做,应该不应该?如果不应该,正确的做法应当是什么样的,也急需要研究,统一认识。政府采购监督管理部门、采购人、采购代理机构和供应商在实践中还遇到其他一些问题,需要我们研究。虽然政府采购制度改革已经有八九年时间了,《政府采购法》颁布也两年多了,但是,作为一项改革和制度创新,还是刚刚起步,特别是在实践中还会不断出现新的问题,需要我们研究解决。只有我们重视研究工作,才能推动政府采购制度改革沿着正确的方向不断前进。  
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