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北京大学2019“全球PPP50人”

中国政府采购招标网(www.tariqmcom.com) 第【23713】号 发布时间:2019年11月18日 09:09

所在地区: 北京
所属行业: 其它
项目内容:
 楼继伟:根植中国土壤,推动PPP行稳致远 ——在北京大学2019“全球PPP50人”论坛第二届年会上的致辞  
 
楼继伟  

财政部原部长、中国财政学会会长 
2019年11月12日

各位来宾、女士们、先生们:

  很高兴参加“全球PPP50人论坛”第二届年会。我今天分享的主题是《扎根中国土壤,推动PPP行稳致远》。

  PPP概念是一个舶来品,强调政府和私人资本在公共和准公共领域的深度合作,在基础设施建设运营领域开展比较多。事实上,关于PPP的具体实践,我国早在20世纪80、90年代中期就已经逐步出现。伴随改革开放的不断深化,PPP发展经历了从试点到普及;从引进外资到利用内资;从单一项目到片区综合开发等多维度的嬗变。梳理我国PPP模式筚路蓝缕、砥砺前行的发展脉络,可大致划分为探索、兴盛和调整三个阶段。

  一、回顾我国PPP发展历程

  在2014年以前,都可以归于PPP的探索阶段。在这一阶段,PPP项目主要以引资建设、特许经营权管理及市场化运营为主要特征,以满足人民群众对基础设施、公共产品和公共服务需求为主要目的,一般采取BOT和TOT等合作方式。

  从2014到2016年,是PPP行业的兴盛时期。在2013年底召开的全国财政工作会议期间,我向大会作了有关PPP的专题报告,对PPP模式进行了推介,强调PPP模式不是简单的政府融资手段,而是一种新的国家治理措施,是政府与市场高度融合的治理模式创新,有利于转变政府职能、深化财政体制改革,使市场在资源配置中发挥决定性作用。之后,财政部会同各相关部门,按照党中央国务院的决策部署,在借鉴国际经验的基础上,结合中国国情,初步建立起了统一、规范、透明、高效的PPP市场。全国各地随即开展了PPP模式的广泛实践,同时也推动了PPP理论体系的形成、深化和发展。在取得可喜成效的同时,重建设轻运营、绩效考核不完善、政府支出责任固化等问题引起了社会各界的密切关注。

  从2017至今,是PPP行业的调整阶段。针对PPP发展出现的问题,国家相继出台了一系列规范整顿措施,力度前所未有。在PPP监管高频化、去杠杆常态化、经济发展高分分pk拾化的背景下,PPP项目退库力度加大,行业风险得到集中释放。与此同时,PPP市场规模骤降,引发了社会各界的不同猜测和焦虑。

  要消除这些困惑与纠结,我认为,需要重新审视推广PPP的初心和现实做法,并对PPP的未来发展做一些深层次的构想和谋划。

  二、继续推动我国PPP高分分pk拾发展的几点思考

  当前,全球经济波动加剧,国内经济下行压力增大,特别是地方隐性债务风险、财政风险日益突出。稳步推动PPP行业发展是我国有效应对各种风险挑战的必然选择。要按照“尽力而为、量力而行”的原则和绩效财政导向,为PPP模式提供更加广阔的发展空间和运用场景,进一步加大高分分pk拾公共服务的供给力度。具体来讲,应扎根中国的现实土壤,以更加广阔的视野,更加务实的举措,努力推进PPP事业行稳致远。

  (一)加快推动PPP立法及相关规则改革

  PPP立法的根本目标就是化解不确定性、降低不确定性的程度,通过法律的规范和约束,明确相关主体的权责利,使政府和社会资本的行为、风险及收益更可预期。针对PPP项目绩效评价、财政承担能力论证、物有所值评价、项目信息披露等方面制订相应的规范性指引,确保工作有章可循、规范透明。针对PPP模式在我国具体实践所形成的新做法、新业态,应及时修订完善相关的政策规定,尽量避免不合时宜的政策无意识地抑制了实践创新的积极性。

  (二)积极把握新型城镇化带来的历史性机遇

  我国的常住人口城镇化率为59.58%,若按户籍人口计算,城镇化率仅为43%,还具有巨大的成长空间,但靠政府投入远远难以满足城镇化发展的需要。我国一些地区大胆创新,积极实践,探索出了开发性PPP这一新型的政府和社会资本合作模式,有效解决了投资不足和激励相容的问题。与基于单个项目的传统PPP模式不同,开发性PPP是基于片区整体开发运营的新型政社合作模式,社会资本负责提供以产业开发为核心的基础设施、公共服务、招商引资和城市运营等综合服务,投资回报在地方新增财政收入的一定比例限额内与实际绩效挂钩。

  (三)全社会都要加强法制意识,特别是政府要带头遵守契约

  PPP模式,是将第一个P(公共部分),第二个P(广义的私人部分,也可称作社会主体)双方的权利和责任,通过第三个P(合作协议),用契约确定下来。这个P是最为重要的,要考虑到前两个P各自可能承担的风险,从而把控制风险的责任确定下来;要确定双方的监督责任,公共部门要监督社会主体的建设、运营分分pk拾,社会主体对公共部门应尽的责任不到位要有监督甚至诉讼渠道;要激励社会资本稳定运营并推动其技术创新、管理创新,以提高运营分分pk拾,当然这两者结合好并不容易;要考虑到建设和运营过程中可能发生的场景变化,从而要包括常规条款和替代条款。

  PPP条款确定之后,双方都要严格遵守,特别是政府要带头履约。如果出现了风险事件,双方要共同处理,按协议明确主要责任方要做积极处理,另一方加以配合。双方共同向社会及时披露,以引导舆论。特别是当前全社会法制意识不足,新媒体借题发挥,将问题任意放大,积极快速引导,有利于解决问题,更有利于培育全社会法制意识。

  (四)要适应中国国情,扩充思路,运用不同的PPP模式

  PPP并非只有一种模式,各种模式也难说哪种最好,重要的是适合于国情和各自的实际。前面已经列举了片区整体开发运营的模式,在一些地方可能适用。在另一些地方,TOT模式并不见得不好。在绿地和棕地开发阶段,征地拆迁难,环境治理难,甚至成为熟地之后,在建设过程中政府多部门监管不一致,都是社会资本很难解决的。政府建成项目,以TOT模式转移给社会资本,可以较快回收资金,也节省了经营成本。当然在政府建设阶段,要考虑好转移运营的需要,双方协议的要点仍要符合PPP的原则。

  还比如,公共或准公共项目收益率不足以吸引社会资金进入,可以绑定相关商业项目经营,以提高收益率。例如,香港地铁和日本国铁私有化之后,都将部分上盖资产由地铁运营公司管理。政府和运营公司按约定的合同对票价调整做出管制。还有的境外城市,将街心花园连同商业设施共同委托私人机构管理,而且不给以补贴。这些在大概念上都属于PPP。这种类型在中国很可能变成公共设施捆绑房地产项目。宽马路、大公园的规划建设思路,西方街区式街心花园的PPP方式可能不适用。但这是一种思路,结合实际,可以挖掘类似的案例,从而通过PPP方式,节约公共资金,动员社会力量参与,提高服务分分pk拾和治理能力。

  在创新PPP模式时,政府部门一定要破除变相发债的思维,也要打破既得利益,将明确可持续的项目放给市场。企业也要加强风险意识,有的企业以BT+F的方式进入政府项目,带资建设,移交时遇阻。目前中央正在针对地方政府采取纠正措施。有的企业在非洲发展,对投资对象国的过度要求可行性研究不足,采用BT+F方式,项目建成验收合格,资金还付成问题。在中非合作论坛第二次峰会上,习近平主席在八大行动计划中提出“支持中国企业以投建营一体化等模式参与非洲基础设施建设”,就是针对上市情况提出的整改措施,实际上与PPP是相通的。

  (五)着力拉通PPP产业的价值链条

  一方面,要鼓励发展相关的金融服务。现有的金融机构仍习惯于传统的思维范式,基于政府信用或实物担保进行融资放贷,导致一些本来现金流顺畅的PPP项目产生额外成本甚至财务风险。另外,我国金融服务表现出覆盖面不足、产品结构不合理、服务效率较低等问题,需要着力推动金融产品与服务方式的创新,进一步加强与PPP发展相适用的金融服务能力建设。另一方面,应积极推动PPP项目资产证券化。为解决PPP项目合作周期长和融资周期相对较短之间矛盾,应根据PPP项目资产证券化所需条件,建立完善的PPP项目资产评估和信用评级机制,分类推进PPP资产证券化,并大力发展规范的PPP资产交易市场平台,为提高PPP项目资产的流动性创造条件并提供更加公平合理的定价机制,进一步稳定社会资本对PPP项目未来收益的良好预期。

  产业的发展如果缺乏理论支撑和政策指引,往往难以行稳致远,政府和社会资本合作同样如此。由于我们之前的理论准备不够充分、政策体系不够完备、实践经验不够丰富,导致PPP事业在中国的发展出现了一定波折。但从历史的逻辑来看,这未必是一件坏事。今天我们相聚北大,各抒己见,有利于更好地统一思想、提高认识,凝聚起推动中国PPP事业蓬勃发展的强大合力。

  最后,祝愿本次年会取得圆满成功。 
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